Pháp luật Hoàn thiện cơ chế chính sách pháp luật về đất đai
Chính sách, pháp luật về đất đai còn nhiều bất cập (Ảnh minh họa) Chính sách, pháp luật về đất đai còn nhiều bất cập (Ảnh minh họa)
Hoàn thiện cơ chế chính sách, pháp luật về đất đai đã và đang là nhu cầu bức thiết của toàn xã hội. Thời gian qua, chúng ta đã chưa quan tâm đúng mức đến vấn đề này khiến nhiều bất cập đã nảy sinh trong thực tiễn mà vụ thu hồi đất tại Tiên Lãng, Hải Phòng là một ví dụ điển hình.

Bất cập trong quy định về hòa giải cơ sở

 Để hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật về đất đai, kể từ số báo này chúng tôi nêu ra một số bất cập, hạn chế trong chính sách, pháp luật về đất đai hiện hành để các nhà hoạch định chính sách sớm quan tâm, giải quyết…

Thực tế thời gian qua cho thấy, tranh chấp đất đai là một trong những tranh chấp xảy ra phổ biến, rất phức tạp và hầu hết phải đưa ra giải quyết bằng con đường Tòa án. Rất khó để hạn chế tranh chấp, mà khi tranh chấp xảy ra rồi thì làm thế nào để “hóa giải” tranh chấp đó là vấn đề được nhiều cấp chính quyền quan tâm. Tuy nhiên, điều đáng nói là pháp luật về hòa giải ở cơ sở đối với tranh chấp đất đai hiện nay chưa có sự thống nhất, chưa có quy định cụ thể, từ đó gây khó khăn cho Tòa án trong việc xác định những loại tranh chấp nào phải tiến hành thủ tục hòa giải và những loại tranh chấp nào thì không phải qua thủ tục hòa giải tại cơ sở.

Hiện nay đang có hai loại ý kiến về vấn đề này. Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, những tranh chấp mà ai là người được quyền sử dụng đất thì mới bắt buộc phải hòa giải, còn những tranh chấp khác có liên quan đến quyền sử dụng đất như thừa kế, chia tài sản chung vợ chồng, tranh chấp hợp đồng thế chấp, chuyển nhượng… thì không bắt buộc hòa giải ở cơ sở. Loại ý kiến thứ hai cho rằng, hòa giải ở xã, phường, thị trấn là thủ tục bắt buộc đối với các tranh chấp về đất đai, kể cả là những tranh chấp có liên quan đến tranh chấp quyền sử dụng đất như trường hợp chia tài sản chung vợ chồng về quyền sử dụng đất.


Tại nhiều cuộc hội thảo liên quan đến đất đai mà ngành TAND tổ chức thì hầu hết các ý kiến đều cho rằng, trong thời gian tới cần quy định rõ theo hướng tranh chấp đất đai liên quan đến việc xác định ai là người có quyền sử dụng đất thì việc hòa giải ở cơ sở là bắt buộc, còn đối với các tranh chấp có liên đến quyền sử dụng đất như: chia tài sản chung vợ chồng, tranh chấp hợp đồng thế chấp, chuyển nhượng… thì không bắt buộc phải tiến hành hòa giải ở cơ sở.


Theo quy định tại khoản 2 Điều 135 Luật Đất đai, tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến UBND cấp xã hòa giải trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận đơn. Điều 136 Luật Đất đai quy định, khi một bên hoặc các đương sự không nhất trí với kết quả hòa giải tại UBND cấp xã thì có quyền khởi kiện đến Tòa án để giải quyết. Tuy nhiên, hiện nay không có quy định nào xác định thời gian các bên tranh chấp tiến hành hòa giải tại UBND cấp xã thì không tính vào thời hiệu khởi kiện. Do đó, khi xét thấy thời hiệu khởi kiện đã hết thì Tòa án sẽ ra quyết định đình chỉ việc giải quyết, khoảng thời gian mà các bên tiến hành hòa giải tại UBND cấp xã không được trừ đi khi tính thời hiệu khởi kiện. Nhiều trường hợp thời gian hòa giải kéo dài, các bên hoà giải không thành, một bên đương sự gửi đơn đến Tòa án thì đã hết thời hiệu khởi kiện theo quy định của pháp luật, đương sự không còn quyền khởi kiện lại vụ án, do đó, ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền lợi chính đáng của đương sự.


Về thành phần tham gia hòa giải tranh chấp đất đai. Theo quy định tại Điều 135 Luật Đất đai thì: “UBND xã, phường, thị trấn có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác để hòa giải tranh chấp đất đai”. Như vậy, các thành viên Mặt trận và các tổ chức xã hội là những ai thì chưa được quy định cụ thể dẫn tới mỗi địa phương áp dụng một cách khác nhau. Mặt khác, hiện nay cũng chưa có quy định trong trường hợp không đủ thành phần tham gia hòa giải thì có phải hoãn phiên hòa giải hay phải tiến hành hòa giải lại hay không. Bên cạnh đó, Luật Đất đai năm 2003 và các quy định khác của pháp luật cũng chưa có quy định hiệu lực pháp luật của biên bản hòa giải thành trong trường hợp UBND cấp xã hòa giải thành vụ việc tranh chấp đất đai. Pháp luật hiện hành không có quy định cơ quan nào có thẩm quyền ra quyết định công nhận, trình tự công nhận, hiệu lực bắt buộc các bên thực hiện biên bản hòa giải thành, từ đó dẫn đến không khuyến khích các bên hòa giải, hạn chế hiệu quả của công tác hòa giải.


Theo một số chuyên gia pháp lý của TANDTC cho rằng cần nghiên cứu khắc phục những bất cập nêu trên và cần có cơ chế để Tòa án xem xét, quyết định việc công nhận kết quả giải thành các tranh chấp đất đai khi các bên có yêu cầu. Quyết định công nhận sự thỏa thuận của các bên tranh chấp căn cứ vào biên bản hòa giải thành tại UBND cấp xã sẽ có giá trị cưỡng chế thi hành theo quy định của pháp luật thi hành án dân sự.

Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất còn nhiều hạn chế

Theo quy định tại khoản 7 Điều 113 Luật Đất đai thì: Việc thế chấp quyền sử dụng đất để vay tiền của hộ gia đình và cá nhân chỉ được thế chấp bằng quyền sử dụng đất “để vay vốn sản xuất, kinh doanh” mà không được thế chấp để phục vụ nhu cầu đời sống, kể cả vay vốn để học tập hay chữa bệnh cứu người. Quy định này đã ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người sử dụng đất có nhu cầu vay tiền. Tương tự, theo quy định tại khoản 2 Điều 110 Luật Đất đai thì tổ chức kinh tế chỉ được thế chấp bằng quyền sử dụng đất tại tổ chức tín dụng “để vay vốn” mà không được thế chấp để được bảo lãnh, bảo đảm thực hiện các nghĩa vụ phát sinh từ các quan hệ hợp đồng kinh doanh thương mại của tổ chức kinh tế. Điều này cũng hạn chế quyền của các tổ chức kinh tế trong việc sử dụng tài sản là quyền sử dụng đất để phục vụ cho hoạt động sản xuất kinh doanh. 

Thực tiễn giải quyết tranh chấp về hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong thời gian qua tại Tòa án còn gặp vướng mắc trong việc xác định thời điểm chuyển nhượng quyền sử dụng đất và thời điểm hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất có hiệu lực. Hiện nay, việc xác định thời điểm chuyển nhượng, thời điểm có hiệu lực của hợp đồng quyền sử dụng đất để từ đó công nhận hợp đồng hay tuyên bố hợp đồng vô hiệu, áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời… còn có quan điểm khác nhau về vấn đề này. Quan điểm thứ nhất cho rằng căn cứ khoản 1 và 2 Điều 689 BLDS 2005 quy định việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất được thực hiện thông qua hợp đồng và phải được lập thành văn bản có công chứng, chứng thực theo quy định của pháp luật. Đây chính là căn cứ để xác lập quyền sử dụng đất, vì thời điểm lập hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất hoàn toàn không bị cơ quan có thẩm quyền nào can thiệp. Do đó, hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất có giá trị pháp lý kể từ thời điểm được công chứng thì quyền sử dụng đất đã thuộc về người nhận chuyển nhượng đất hợp pháp; còn việc đăng ký tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất chỉ là thủ tục để người nhận chuyển nhượng đăng ký quyền về tài sản của mình mà thôi (quyền chiếm hữu).

Quan điểm thứ hai cho rằng: Điều 168 BLDS 2005 quy định về thời điểm chuyển quyền sở hữu tài sản, Điều 692 BLDS 2005 quy định về hiệu lực của việc chuyển quyền sử dụng đất và tại khoản 4 Điều 146 của Nghị định l81/2004/NĐ-CP ngày 29-10-2004 của Chính phủ quy định: “Hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, thuê, thuê lại quyền sử dụng đất; hợp đồng hoặc văn bản tặng cho quyền sử dụng đất; hợp đồng thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất. Thứ tự ưu tiên thanh toán nghĩa vụ liên quan đến quyền sử dụng đất được xác định theo thứ tự đăng ký tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất. Hiệu lực của di chúc hoặc biên bản chia thừa kế, văn bản cam kết tặng cho quyền sử dụng đất thực hiện theo quy định của pháp luật dân sự”. Tuy việc chuyển nhượng đất là hợp pháp nhưng chỉ có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký quyền sử dụng đất tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất.


Nhiều ý kiến cho rằng cần khắc phục bất cập nêu trên và nghiên cứu để quy định thời điểm có hiệu lực của hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất, tặng cho quyền sử dụng đất sao cho phù hợp với thực tiễn giao dịch, chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở nước ta hiện nay để đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể tham gia giao dịch.


Hạn chế về giao đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất

Về giao quyền sử dụng đất

Pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể việc cấp đất trong trường hợp cấp đất cho hộ gia đình, dòng họ thì cấp cho người nào trong hộ gia đình trong trường hợp hộ gia đình vừa có người đã thành niên, vừa có người chưa thành niên. Khoản 2 Điều 146 của Nghị định số 181 có quy định phải cấp cho những người có đủ năng lực hành vi dân sự, vậy trong trường hợp hộ gia đình có những người chưa có đủ năng lực hành vi dân sự thì quyền lợi của họ đối với quyền sử dụng đất như thế nào hiện nay vẫn chưa có quy định cụ thể.


Luật Đất đai cũng như Bộ luật Dân sự chưa định nghĩa rõ như thế nào là hộ gia đình sử dụng đất. Nếu hiểu theo nghĩa những ai có tên trong sổ hộ khẩu gia đình đều là đồng chủ sử dụng đất thì không phù hợp với thực tế, vì có những người có tên trong sổ hộ khẩu, nhưng họ chỉ được cho ở nhờ mà không có quyền, nghĩa vụ đối với đất. Do đó, quy định chủ thể của quan hệ pháp luật dân sự là hộ gia đình trong Bộ luật Dân sự cần được nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với điều kiện hiện nay của Việt Nam.


Một số trường hợp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhưng lại chưa xác định rõ là cấp cho chủ thể nào: Cấp cho hộ gia đình, cho cá nhân, hay cho vợ chồng? Có cơ quan thì ghi cấp cho “hộ ông” hoặc cấp cho “ông” nhưng thực tế thửa đất lại thuộc quyền sử dụng của cả vợ và chồng hoặc quyền sử dụng đất là của tất cả các thành viên khác trong gia đình. Việc ghi không đúng tên chủ sử dụng trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã nảy sinh nhiều tranh chấp.


Đây là vấn đề rất khó khăn trong công tác thụ lý giải quyết tranh chấp đất của Tòa án, vì đương sự chỉ căn cứ vào nội dung của giấy chứng nhận để xác định đất cấp cho cá nhân hay cho hộ và cho rằng việc xét xử của Tòa án là thiếu tính thuyết phục nên thường có đơn khiếu nại đến nhiều cơ quan Nhà nước, đồng thời gây ra tâm lý thiếu tin cậy vào bộ máy cơ quan hành chính các cấp ở địa phương. Do đó, cần quy định rõ trường hợp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cấp cho hộ gia đình, cần ghi rõ, đầy đủ họ tên những thành viên (có quyền sử dụng đất) theo hộ gia đình.


Về thu hồi đất, trưng dụng đất


Hiện nay chưa hạn chế được tình trạng thu hồi đất giá thấp, bán lại với mức giá cao, chưa hạn chế được việc bao chiếm, đầu cơ đất đai. Pháp luật cũng có quy định người được cấp quyền sử dụng đất mà không sử dụng thì quá thời hạn quy định sẽ bị thu hồi nhưng trên thực tế quy định này chưa được thực hiện nghiêm túc. Mặt khác, theo quy định hiện hành thì người sử dụng đất có quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, nhưng việc thu hồi đất để giải phóng mặt bằng một số nơi không tuân thủ đầy đủ trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, một số nơi áp dụng mức giá bồi thường khi thu hồi đất và giá đất thực tế chênh nhau quá lớn nên đã không đảm bảo quyền lợi cho người sử dụng đất có đất bị thu hồi.


Bên cạnh đó, cơ quan có thẩm quyền quy định về giá đất thường xuyên thay đổi mức giá đất theo thời gian và theo biến động của thị trường làm cho tình trạng giá đất luôn không ổn định đã dẫn tới xảy ra tình trạng hộ giao đất sớm nhận được tiền đền bù thấp hơn hộ giao đất muộn. Từ đó phát sinh nhiều khiếu kiện, khiếu nại và không chấp hành việc giao đất cho Nhà nước khi có quyết định thu hồi.


Một số dự án chưa có khu tái định cư hoặc chưa giải quyết tái định cư đã quyết định thu hồi đất ở. Những trường hợp bị thu hồi đất ở thì tiền bồi thường không đủ để mua nhà ở mới tại khu tái định cư. Giá đất bồi thường thấp hơn giá đất cùng loại trên thị trường, đặc biệt là đối với đất nông nghiệp trong khu vực đô thị, khu dân cư nông thôn. Tiền bồi thường đất nông nghiệp thường không đủ để nhận chuyển nhượng diện tích đất nông nghiệp tương tự hoặc không đủ để nhận chuyển nhượng đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp để chuyển sang làm ngành nghề khác.


Các địa phương chưa coi trọng việc lập khu tái định cư chung cho các dự án trên cùng địa bàn, một số khu tái định cư đã được lập nhưng không bảo đảm điều kiện tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ, giá nhà ở tại khu tái định cư còn tính quá cao nên tiền nhận bồi thường không đủ trả cho nhà ở tại khu tái định cư. Các quy định của pháp luật về đất đai để giải quyết vấn đề tái định cư đã khá đầy đủ nhưng các địa phương thực hiện chưa tốt, thậm chí một số địa phương chưa quan tâm giải quyết nhiệm vụ này dẫn đến tình trạng khiếu kiện kéo dài. Chính sách về chuyển đổi nghề nghiệp cho người nông dân khi thu hồi đất, chính sách hỗ trợ, bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất chưa phù hợp. Do vậy, cần nghiên cứu khắc phục những bất cập nêu trên

 Đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất - Nhiều vấn đề cần bàn

 Thực tiễn tại một số địa phương, việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) không đúng quy định về thủ tục, diện tích, cấp chưa đúng đối tượng, cấp trùng, cấp nhầm thửa…

Một số địa phương tiến hành cấp GCNQSDĐ đại trà, chủ yếu dựa vào kê khai của người dân mà không tiến hành xác minh, thẩm định lại hồ sơ, không đo đạc cụ thể nên đã xảy ra trường hợp cùng một thửa đất có hai người cùng được cấp GCNQSDĐ, hoặc đất người này đang sử dụng ổn định lâu dài lại xét cấp cho người khác, hay cấp giấy chứng nhận đất có số thửa, số tờ bản đồ nhưng khi kiểm tra hồ sơ thì không tìm thấy được số thửa đó nằm ở đâu trên bản đồ địa chính và trên thực địa cũng không xác định được vị trí thửa đất đó.


Thủ tục hành chính liên quan đến việc cấp GCNQSDĐ, chuyển nhượng, thuê đất hiện nay kéo dài, chưa thực sự tạo thuận lợi cho người dân. Nhiều trường hợp, không cấp GCNQSDĐ cho người dân nhưng lại không thông báo, giải thích cho người dân dẫn tới khiếu nại, khiếu kiện không đáng có….


Khắc phục vấn đề này thì Chính phủ, các Bộ, ngành cần rà soát lại công tác cấp GCNQSDĐ để khắc phục những tồn tại hiện nay, từ đó đẩy nhanh tiến độ và chất lượng cấp GCNQSDĐ trên cả nước.


Theo quy định tại Điều 24 Luật Đất đai thì kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tổng thể là 10 năm và có thể được xem xét sửa đổi 5 năm một lần, trong khi đó thời hạn giao đất cho các chủ thể sử dụng đất lên đến 50 năm. Do đó, trong trường hợp có sự thay đổi về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước sẽ ảnh hưởng đến kế hoạch sử dụng đất của các chủ thể được giao đất, rất khó để chủ thể sử dụng đất có thể thích ứng với sự thay đổi. Điều này thường gây thiệt hại và rủi ro cho các doanh nghiệp do việc đền bù thường không bù đắp đủ chi phí mà doanh nghiệp đã bỏ ra, nó làm mất cơ hội kinh doanh vì doanh nghiệp sẽ phải mất một thời gian dài để xây dựng cũng như ổn định sản xuất, kinh doanh. Quy định này gián tiếp khuyến khích các chủ thể sử dụng lựa chọn phương án đầu tư ngắn hạn, vô hình chung dẫn tới tình trạng sử dụng đất thiếu bền vững, thiếu hiệu quả.


Tại một số địa phương, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất đối với từng loại đất: nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp… chưa có quy định cụ thể về chế độ quản lý minh bạch, rõ ràng, nên việc chuyển đổi trái phép mục đích sử dụng đất, việc lấn chiếm đất vẫn còn xảy ra nhưng không được giải quyết dứt điểm.


Luật Đất đai năm 2003 quy định thời hạn sử dụng đất nông nghiệp đất trồng cây lâu năm không quá 50 năm, đất nông nghiệp trồng cây hàng năm là 20 năm. Hết thời hạn trên, nếu người sử dụng có nhu cầu tiếp tục sử dụng đất, chấp hành đúng quy định của pháp luật về đất đai trong quá trình sử dụng và phù hợp với quy hoạch thì sẽ được Nhà nước tiếp tục giao đất. Những trường hợp đã giao đất trước năm 1993 thì được tính thời hạn kể từ ngày 15-10-1993. Tuy nhiên, thủ tục gia hạn như thế nào thì chưa cơ quan nào hướng dẫn cụ thể. Luật cũng quy định đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn mà không được gia hạn, khi hết thời hạn thì Nhà nước thu hồi và khi thu hồi sẽ không được bồi thường. Do vậy, làm cho người sử dụng đất không an tâm canh tác, nhiều trường hợp dẫn tới khiếu kiện phức tạp, kéo dài. Chúng tôi cho rằng cần sửa quy định pháp luật sao cho phù hợp thực tiễn và bảo vệ quyền lợi chính đáng của người dân.


Hoài Văn
Nguồn: Báo Pháp luật Việt Nam